“支付”无小事，民生总关情。进入移动互联网的新时代，全国政协委员、中国银联原董事长葛华勇每年“两会”期间，都会带上一份关于“支付”方面的提案。今年他带来的四份提案中，就有一份是关于“尽快出台《非银行支付机构条例》”的建议。

　　自2010年人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》以来，国内支付体系顶层设计不断完善，一大批非银行支付机构（以下简称“支付机构”）在助力实体经济、畅通商品流通、方便人民日常生活等方面发挥了积极作用。

　　“但伴随发展也陆续出现了一些新问题，包括个别支付机构借助资本力量无序扩张、支付机构业务风险复杂多变、与支付相关的个人信息被泄露、机构退出处置困难等。”葛华勇建议，加快《非银行支付机构条例》（以下简称《条例》）的出台，以提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构业务展业资质、业务经营，维护支付服务市场健康发展。

　　尽快出台《非银行支付机构条例》

　　“创新改变支付，支付改变生活，而安全是支付的关键所在。”在葛华勇看来，加快出台《条例》十分必要。

　　葛华勇告诉记者，“资金流动离不开支付业务，从事支付业务有银行业机构和非银行业机构两种，银行业机构相对监管较严，加强对非银行业支付机构监管，是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。尽快出台《条例》，能进一步完善支付监管顶层设计，从法律层面对支付机构业务经营提出更高要求，更好地落实防范和化解金融风险的总体要求。”

　　“《条例》的出台是有效落实中央关于深化金融供给侧结构性改革重要举措。”他表示，总结近年来非银行支付服务市场实际监管经验，《条例》将支付机构按业务性质划分为储值账户运营和支付交易处理两类，是对非银行支付服务市场的一次重大调整，可构建结构更为清晰的市场体系，能更好地满足市场主体技术和业务创新需要，释放支付市场活力，更好地服务实体经济发展。

　　《条例》的出台能够起到防止支付行业资本野蛮生长的严重后果。中央经济工作会议提出要为资本设置“红绿灯”，防止资本野蛮生长。近几年来，非银行支付服务市场内的头部支付机构利用资本优势进行费用补贴和交叉引流，掌控了优质商户和场景资源，构筑了较高市场进入壁垒，降低了中小型支付机构的竞争能力，不利于支付市场的繁荣发展。《条例》的出台，能够有效限制资本在支付行业竞争中的野蛮扩张，更好地进行支付领域的反垄断监管。

　　为此，他对《条例》相关重点内容给出了四点建议。

　　一是《条例》应强化储值账户运营和支付交易处理两类支付机构的管理，并明确不得兼营。应继续坚持金融分业经营的基本格局，强化风险隔离体制机制建设。在网络支付四方模式下，对同一机构的多重身份进行拆分，有助于避免机构一头开展资金业务，一头开展支付业务。以防止支付交易脱离监管范围。

　　二是《条例》应明确支付机构需通过清算机构开展转接清算业务，并遵守清算机构统一的业务规则、技术标准和品牌标识等管理要求。支付机构的资金处理和信息处理必须通过具有合法资质的清算机构进行，并遵守清算机构的统一要求，是支付机构回归网络支付四方模式的重要举措，有利于更好地进行穿透式的金融监管。

　　三是《条例》应限制支付机构直接为企业开立支付账户。支付账户与对公账户定位不同，定位主要是“小额、便民”，而对公账户更多为大额账户。同时，《人民币银行结算账户管理办法》中规定，商业银行对公账户的开立需临柜审核企业证件、印鉴等，条件更严格、流程更完备。而目前支付机构对公支付账户的开立则基本上以线上审核为主，风控措施相对薄弱，账户安全等级较低。因此，《条例》对支付机构直接为企业开立账户要有严格的限制，建议从规范支付账户开立与使用的角度，进一步重申支付账户仅提供小额、快捷、便民小微支付服务。

　　四是《条例》应丰富支付机构市场地位的判断依据。在通过集中度、市场份额等维度来判断支付机构是否存在市场支配地位的同时，建议进一步丰富判断依据，纳入用户规模、营收额等规模性、重要性指标。

　　加快出台反电信网络诈骗法

　　打击和治理电信网络诈骗犯罪，事关人民群众“钱袋子”，事关社会稳定和金融秩序。

　　2021年10月《反电信网络诈骗法（草案）》已向社会公开征求意见。该法如能出台必将为产业各方开展源头治理、建设行业平台、加强联防协作、实施信息共享等工作提供法律遵循。

　　葛华勇表示，从金融业参与反电信网络诈骗的实际工作看，电信网络诈骗态势依然严峻，犯罪手法翻新升级，犯罪团伙将非法资金混入正常社会经营活动，转移方式更加隐蔽，“资金链”治理面临新的挑战。

　　他在调研中发现，基层金融机构反映的主要问题包括：一是金融机构主动防控缺少必要法律授权，难以主动实施干预措施，制约了金融机构在事前、事中对电信网络诈骗风险的防控能力；账户及交易数据分散，难以实现穿透式管控。二是犯罪分子通常通过非法渠道掌握账户、商户信息，非法资金通过跨机构、跨网络转移的特征明显。但金融机构跨机构共享数据受到《个人信息保护法》《数据安全法》等法律约束，难以获得客户授权同意，金融机构仅掌握本机构的账户及交易数据。三是金融机构防控风险与用户权益保障需要法律平衡。法律法规赋予金融机构主动防控权利时，没有相应界定其应承担的责任范围。同时，部分用户对金融机构所采取的防控措施不理解、不支持，认为有关措施侵害了其自身权益。金融机构有时也会遇到对帮助犯罪团伙解冻资金等实现不法目的的恶意投诉、缠访闹访、混淆是非的行为。

　　葛华勇认为，应尽快出台反电信网络诈骗法，以使参与此项工作的各方有法可依。他建议：

　　第一，反电信网络诈骗法应对金融机构提出加强开户核验、尽职调查、信息共享、异常监测等要求。使这些新措施在防控非法资金转移中起到“过滤器”和“安全阀”的作用，以维护人民群众财产安全。

　　第二，反电信网络诈骗法要规定构建行业账户风险监测机制。应授权特定机构建设行业级的账户风险监测平台，在法律层面明确特定机构基于平台开展账户开户验证、可疑资金追溯的权利和配合开展数据报送、联动协查的义务，消除机构间信息壁垒，助力监管部门实现账户的集中式、穿透式监管，有效遏制“一人多户”、账户买卖等乱象，为阻断非法资金转移渠道、实现源头防治提供支撑。

　　第三，反电信网络诈骗法要规范参与各方的权责，以形成治理合力。例如，对于金融机构方面，在赋予其相应防控职责的同时，授权其以风险防控为目的，按照最小且必要原则，采集、使用人脸识别、交易地理位置等个人信息的权利，鼓励其提升账户及交易风险识别精准度，主动处置风险交易，有效阻断非法资金转移。可参考国务院《防范和处置非法集资条例》的有关规定，合理界定电信网络诈骗案件中银行业金融机构与用户之间的责任承担，防止出现金融机构因防控风险而要求用户提供各类证明文件，增加用户的额外负担，造成公众开户和支付不便。对于金融消费者，要充分保障他们的权益，若出现影响用户获得金融服务时，要使用户可通过有效的渠道实现救助。

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